Dziaalno prawodawcza samorzdów zawodowych w Polsce

Dla osignicia przejrzystoci rozwaa praca zostaa podzielona na siedem rozdziaów. Pierwszy, prezentujcy istot instytucji samorzdu zawodowego, stanowi podstaw do dalszych szczegóowych rozwaa. Ma on przede wszystkim charakter teoretyczny, cho nieuniknione byo nawizanie w jego treci do stosowanych w praktyce rozwiza prawnych normujcych dziaalno tej instytucji. W tym rozdziale wyjaniam istot zjawiska decentralizacji administracji publicznej bdcego paszczyzn, na której wyrasta instytucja samorzdu. Nastpnie definiuj pojcie prawne samorzdu, przeprowadzam jego klasyfikacj i podejmuj prób wyjanienia pojcia „samorzd zawodowy". Bez wtpienia w wietle rozwiza konstytucyjnych istotn rol w rozwaaniach teoretycznych objtych t czci opracowania musz odgrywa rozwaania na temat pojcia zawodu wolnego i zawodu zaufania publicznego. Wyjanienie tych poj pozwolio w konsekwencji na sprecyzowanie podstawowego dla wyznaczenia obszaru badawczego pojcia samorzdu zawodowego wskazania podmiotów funkcjonujcych w ramach porzdku prawnego, które temu pojciu odpowiadaj.

Rozdzia drugi powicony zosta rónym aspektom aktywnoci samorzdów zawodowych w zakresie realizacji przekazanych im w procesie decentralizacji administracji zada publicznych. W pierwszej kolejnoci prezentuj zakres dziaania samorzdów zawodowych, wyodrbniajc podstawowe i typowe funkcje, które na ten zakres si skadaj. Celem tych rozwaa nie bya jednak szczegóowa analiza zada obarczajcych poszczególne samorzdy, lecz syntetyczne przedstawienie typowych funkcji realizowanych przez tego typu podmioty. Rozwaania te pozwalaj na wykazanie wyjtkowo szerokiej sfery dziaania organów samorzdowych, a przez to take na dalsze dookrelenie obszaru bada. Nawizujc do wyznaczajcych zakres dziaania samorzdów zawodowych zada, w tej czci pracy przedstawiem równie typowe formy prawne ich realizacji. W tym zakresie postanowiem jednak ograniczy rozwaania przede wszystkim do analizy form najbardziej typowych i charakterystycznych dla realizacji zada publicznych, a tym samym form, których jednoznaczne zdefiniowanie i rozgraniczenie ma podstawowe znacznie dla wyodrbnienia aktywnoci prawodawczej samorzdów zawodowych. Pozostae, jako mao istotne dla gównego wtku rozwaa, zostay zaledwie zasygnalizowane. W tym rozdziale dokonuj równie konfrontacji aktów powstajcych w ramach dziaalnoci prawodawczej samorzdów zawodowych z konstytucyjnym systemem róde prawa, co wymagao poruszenia prezentowanej coraz czciej przez doktryn prawa administracyjnego koncepcji przepisów administracyjnych.

Rozwaania zawarte w dwóch pierwszych rozdziaacli przecie wszystkim pozwoliy na zakrelenie obszaru badawczego, który w konsekwencji zosta poddany szczegóowej analizie w dalszej czci pracy. Zwróciy one jednak równie uwag na czsto wystpujce dylematy i trudnoci w ocenie stosowanych rozwiza prawnych, wynikajce z konfrontacji teorii z praktyk.

Rozdzia trzeci powicony zosta fundamentalnemu dla dziaalnoci prawodawczej samorzdów zawodowych zagadnieniu poszukiwania podstaw prawnych jej prowadzenia. W tej czci opracowania staraem si odszuka i sprecyzowa podstawy prowadzonej na tym polu aktywnoci przez organy korporacyjne. W gruncie rzeczy byo to poszukiwanie legitymizacji takich dziaa. Punkt wyjcia stanowiy do ogólne, ale dziki temu równie pojemne regulacje zawarte w Konstytucji RP, wyznaczajce cele, dla których powoywane s w naszym systemie prawnym samorzdy zawodowe. Podjem równie prób ustalenia dopuszczalnoci bezporedniego traktowania norm konstytucyjnych jako róda kompetencji organów samorzdowych do prowadzenia dziaalnoci prawodawczej. By jednak rozwaania na temat podstaw prawnych dziaalnoci prawodawczej uzyskay walor kompletnoci, konieczne byo przeprowadzenie szczegóowej analizy wyjtkowo „ rozchwianego" i niespójnego systemu aktów ustawowych zawierajcych podstawy dla dziaa samorzdów zawodowych o takim charakterze.

Kolejne dwa rozdziay stanowi rdze czci analitycznej pracy, na kanwie której sprecyzowaem wnioski, z jednej strony oceniajce stan prawodawstwa samorzdowego, a z drugiej wyznaczajce moim zdaniem kierunki koniecznych zmian i zawierajce propozycje systemowych, a nie jednostkowych, odnoszcych si do poszczególnych samorzdów, zmian regulacji prawnej. S one powicone stronie podmiotowej i przedmiotowej dziaalnoci prawodawczej prowadzonej przez organy korporacji zawodowych. Wanie opracowanie tych dwóch czci pracy sprawio najwiksze, cho od samego momentu wyboru tematu, spodziewane problemy, zwizane z koniecznoci ustalenia syntetycznych wniosków w oparciu o wyjtkowo niespójn praktyk samorzdow znajdujc odzwierciedlenie w szeroko analizowanym materiale badawczym. W czci powiconej podmiotom samorzdowej dziaalnoci prawodawczej analizie poddaem zarówno stron czynn, jak i biern prawodawczej aktywnoci samorzdowej, ze szczególnym uwzgldnieniem adresatów specyficznej kategorii norm kreowanych przez korporacje zawodowe, a mianowicie norm etycznych. Rozwaania na temat strony podmiotowej stay si przyczynkiem do analizy charakteru prawnego aktów kreowanych przez organy samorzdowe. Natomiast cz pracy powicona przedmiotowi dziaalnoci prawodawczej korporacji zawodowych pozwolia wykaza wyjtkowo szerokie spektrum spraw, które w jej ramach s normowane aktami korporacyjnymi, istotne zrónicowanie tych aktów, a take technik prawodawczych stosowanych w ramach rónych korporacji. W tym zakresie równie, jako szczególn kategori postanowiem wyodrbni normy etyczne i podda je kompleksowej analizie.

Celem rozdziau szóstego bya prezentacja form, w jakich nastpuje praktyczna realizacja dziaalnoci prawodawczej, a take ocena intensywnoci ich stosowania. Analiza zaprezentowana w tej czci koncentrowaa si take na próbie ustaleniu zwizku midzy materi stanowic przedmiot regulacji samorzdowej a tytuem (nazw) aktu wydawanego przez organ samorzdów).

Ostatni rozdzia powicony zosta przedstawieniu instrumentów prawnych, za pomoc których moe doj do inicjowania dziaalnoci prawodawczej samorzdów zawodowych, jak równie instytucji, które su weryfikacji efektów takiej dziaalnoci. Rozwaania zawarte w tym rozdziale podzieliem na dwie czci, budujc ten podzia w oparciu o jedno z najbardziej klasycznych kryteriów podziau kontroli, a mianowicie na cz powicon analizie instrumentów kontroli wewntrznej i cz powicon kontroli zewntrznej. Materia badawczy tej czci pracy stanowczo róni si od analizowanego w ramach rozdziau czwartego i pitego. By przede wszystkim zdecydowanie uboszy mimo odrbnego uksztatowania instrumentów kontrolno-nadzorczych w zasadzie na gruncie kadej z ustaw regulujcych zasady dziaania poszczególnych samorzdów zawodowych. Mimo to równie w przypadku tego rozdziau dokonanie syntetycznych ustale odnoszcych si do zasad budowy systemu kon-trolno-nadzorczego byo wyjtkowo trudne. Ustawodawca na gruncie rónych regulacji przyj bowiem czsto diametralnie odmienne instrumenty prawne, zarówno w zakresie podmiotowym (podmiotów kontrolujcych), jak i rodków kontrolno-nadzorczych.

Taki ukad pracy pozwoli dokona analizy bdcego przedmiotem rozwaa zagadnienia w sposób wieloaspektowy. Uatwi take sformuowanie odnoszcych si do sprecyzowanych celów badawczych wniosków, prezentowanych zarówno w poszczególnych rozdziaach, jak i w podsumowaniu.

Praca stanowi studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Analiza zagadnie objtych jej tematem nie byaby jednak moliwa bez uwzgldnienia w pewnym zakresie dorobku teorii prawa, jak równie nauki prawa konstytucyjnego. Instytucje z zakresu nauki prawa administracyjnego, teorii prawa, jak i z zakresu prawa konstytucyjnego stanowiy jednak wycznie narzdzia suce osigniciu podstawowego celu pracy. Nie s one wic przedmiotem gbszej refleksji teoretycznej. Nie przedstawiam równie rozwoju pogldów, które przyczyniy si do ich uksztatowania. Korzystajc z nich, dokonaem wyboru koncepcji, moim zdaniem, najbardziej przydatnych do przedstawienia problematyki dziaalnoci prawodawczej samorzdów zawodowych. W niektórych jednak przypadkach konieczne byo zajcie stanowiska w kluczowych, czsto nierozstrzygnitych kwestiach z pogranicza prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego. Przykadem moe by problem usytuowania znacznej czci aktów kreowanych w dziaalnoci prawodawczej samorzdów zawodowych w konstytucyjnym systemie róde prawa. Jeden z wielu, których istnienie wykazaem i na które staraem si udzieli odpowiedzi w tej monografii.

Ze wstpu