Prywatnoprawne instrumenty oddziaywania Skarbu Pastwa na przedsibiorców

Wprowadzenie

Niniejsza praca zbiorowa jest powicona problematyce, która na przestrzeni
ostatnich zaledwie kilku lat zaczyna odgrywa fundamentalne znaczenie
w relacjach sektora prywatnego i publicznego. Rozwój cywilizacyjny, a wraz
z nim wzrost oczekiwa ludnoci w zakresie midzy innymi rozwoju infrastruktury
drogowej, kolejowej, energetycznej, telekomunikacyjnej czy innych usug,
w tym komunalnych, wymaga istotnego zwikszenia nakadów na inwestycje.
Konieczno jednoczesnego ponoszenia innych kosztów zwizanych z funkcjonowaniem
pastwa czy jednostek samorzdowych powoduje, e ich budety
coraz czciej pograj si w deficycie, niebezpiecznie zbliajc si do maksymalnych
przewidzianych prawem granic zaduenia. Te i inne czynniki wymusiy
poszukiwanie alternatywnych rozwiza, sporód których wspóczenie najpopularniejsze
wydaje si partnerstwo publiczno-prywatne.

Wspópraca sektorów publicznego i prywatnego, która jest nieunikniona,
ma miejsce od pocztku funkcjonowania pastwa, jednak wspóczesne instrumenty
oddziaywania pastwa na gospodark charakteruzuje pewna specyfika.
Polega ona na odchodzeniu od stricte administracyjno-prawnych regulacji opartych
na decyzji administracyjnej na rzecz instrumentów o charakterze prywatnoprawnym.
Skala tego zjawiska jest dua, jednak dziaania wadzy publicznej
cechuje daleko posunita ostrono, eby nie powiedzie lk przed podejmowaniem
konkretnych kroków, gdy zachodzi wysokie prawdopodobiestwo naraenia
si na zarzuty albo o naduywanie wadzy, albo o niedopenienie obowizków,
nie wspominajc o korupcji.

Rozwojow tendencj, polegajc na coraz czstszym korzystaniu z prywatnoprawnych
form w dziaaniach administracji publicznej, zaobserwowa mona
zarówno w sferze normatywnej (np. Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych
uprawnieniach ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa oraz ich
wykonywaniu w niektórych spókach kapitaowych lub grupach kapitaowych
Wprowadzenie 7
prowadzcych dziaalno w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz
paliw gazowych, Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitaowym,
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym,
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, Ustawa
z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesjach na roboty budowlane lub usugi), jak
i w praktyce dziaania podmiotów publicznych. De lege lata we wspomnianym
zakresie mówi mona o wyranym przesuwaniu si akcentów z ,,typowych”
dziaa wadczych administracji publicznej — jak przede wszystkim decyzja
administracyjna — w kierunku form wykorzystywanych szerzej przez podmioty
prywatne.

Problematyka dziaania administracji publicznej za pomoc instrumentów
prywatnoprawnych stanowi zagadnienie zoone o wielopaszczyznowych podstawach.
Na wstpie warto wskaza, e w ostatnich latach mona zauway globaln,
wyran tendencj do przesuwania ciaru ponoszenia kosztów zwizanych
ze wiadczeniem usug uytecznoci publicznej ze sfery publicznej na
prywatn. Zjawisko to nie opiera si ju jednak tylko na prawie zamówie publicznych,
ale przybiera o wiele bardziej rozbudowany wymiar, niejednokrotnie
wymuszajc konieczno tworzenia nowych podmiotów, w ramach których
ksztatowane s warunki wspópracy. Proces ten nie omija take Polski, gdzie
w coraz wikszym stopniu znajduj zastosowanie nowe konstrukcje prawne
(midzy innymi Ustawa o koncesjach na roboty budowlane i usugi, Ustawa
o partnerstwie publiczno-prywatnym), pozwalajce na ksztatowanie stosunków
prawnych z prywatnymi podmiotami na podstawie nowych rodzajów umów,
których charakter prawny nie zosta jak dotd jednoznacznie sprecyzowany
w doktrynie prawnej. Stwarza to zupenie now sytuacj prawn, dotychczas
niespotykan w Polsce, obarczon wieloma problemami prawnymi, a co za tym
idzie — potencjaln odpowiedzialnoci za ewentualne naruszenie prawa.
Z uwagi na fakt, e realizowane zgodnie z nowymi rozwizaniami zadania finansowane
s przede wszystkim ze rodków europejskich, gdzie kontrole s niezwykle
szczegóowe i dokadne, a wydatkowane rodki liczy si w miliardach
zotych, problematyka jest nie tyle atrakcyjna, ile zwyczajnie wana.

Ponadto przyjcie do polskiego prawa niektórych z omawianych w pracy
instrumentów prawnych, takich jak umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
czy te umowy o koncesji, stanowi wyraz wdraania nowego modelu dziaania
administracji publicznej, nazywanego gównie w doktrynie ekonomicznej Nowym
Zarzdzaniem Publicznym (New Public Managment). Wykorzystywanie
prywatnoprawnych form w dziaaniach administracji wie si z licznymi problemami
zarówno natury dogmatycznej, jak i praktycznej. Niejednokrotnie wymaga
równie dokonania daleko idcych zmian w sposobie mylenia i dziaania
urzdników, którzy staj przed problemem wykorzystywania nowych prawnych
form dziaania. Podjcie wskazanych dziaa czstokro zmusza urzdników do
pogbienia wiedzy, w tym wiedzy z zakresu nauk prawnych.

ródem inspiracji dla autorów niniejszej ksiki stay si, oprócz opisanego
wczeniej zjawiska, liczne kontrowersje i zwizane z nimi dyskusje dotyczce
„nowych” prawnych form dziaania administracji publicznej, stanowicych
w tym przypadku instrument oddziaywania na przedsibiorców,
wpywu tych instrumentów na dziaalno gospodarcz prowadzon przez podmioty
publiczne i prywatne oraz wtpliwoci pojawiajce si w praktyce korzystania
z nich. Olbrzymi wpyw na przyjte w pracy pogldy miay spotkania
naukowe i seminaria prowadzone w Katedrze Publicznego Prawa Gospodarczego
Wydziau Prawa i Administracji Uniwersytetu lskiego, kierowanej przez
Profesora Jana Grabowskiego.

Z uwagi na wspomnian ju rozpito problematyki praca przedstawia
jedynie wybrane dziedziny regulacji czce sfer prywatn z publiczn za
porednictwem prywatnoprawnych instrumentów prawnych. W konsekwencji
struktura ksiki pomylana zostaa jako tekst stanowicy kompilacj omiu
rozdziaów z zakresu prawnej regulacji styku pastwa z sektorem prywatnym.

Przez prywatnoprawne instrumenty oddziaywania administracji publicznej
na potrzeby niniejszej pracy autorzy przyjli te instrumenty prawne, które co do
zasady s przede wszystkim tradycyjnie czone z dziaaniami podmiotów sektora
prywatnego. Do form takich zalicza si midzy innymi umow czy te wykorzystywanie
praw z akcji normowanych przepisami kodeksu spóek handlowych.

Celem autorów tekstów zamieszczonych w niniejszej pracy zbiorowej byo
przede wszystkim przeanalizowanie rozwaanych przez nich form dziaania administracji
publicznej w wietle naczelnej, dotyczcej dziaa administracji publicznej,
zasady praworzdnoci, wyraonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie
z którym organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa.
Zasada ta odnosi si do wszelkich dziaa administracji publicznej, a zatem równie
do tych, które stanowi przedmiot analizy prowadzonej w tej pracy. Ponadto
zwrócono uwag na dokonanie prawidowej egzegezy tekstów aktów prawnych,
w których przewidziane zostay w dziaaniach administracji publicznej formy
prywatnoprawne. Interpretacja tyche przepisów suy powinna osigniciu postulatu
zwizanego z podstawowym celem dziaania administracji publicznej, tj.
realizacj i ochron interesu publicznego. Rozwaania zawarte w pracy, poza
analiz dogmatyczn, zawieraj równie uwagi dotyczce funkcjonowania prywatnoprawnych
form dziaania administracji publicznej w praktyce. W zakresie
tym wskazuje si na liczne problemy, z jakimi spotykaj si zarówno przedstawiciele
podmiotów publicznych, jak i reprezentanci sektora prywatnego. Autorami
ksiki s pracownicy i doktoranci Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego
Wydziau Prawa i Administracji Uniwersytetu lskiego, kierowanej przez
Pana prof. dr. hab. Jana Grabowskiego, oraz osoby z ni wspópracujce.

Rafa Blicharz, Micha Kania

Autorzy	red. Blicharz Rafał, red. Kania Michał
Format	B5
Rok wydania	2011
Wydawca	Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego
Kod EAN/ISBN	9788322620410
Liczba stron	207